PLANEJAMENTO URBANO, PLANO DIRETOR

Constituição Federal -“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes."

Da forma como positivado no direito brasileiro, não se tem como falar de política municipal de desenvolvimento urbano sem que se estabeleça seu principal instrumento, que é o Plano Diretor.
É nele que se inserem todas as diretrizes, objetivos e ações estratégicas para cada área de atuação.
É por meio dele que se garantem o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e o bem- estar de seus habitantes, com efeitos de natureza econômica e social.
Como ensinado por Jacinto Arruda Câmara (2006, p. 321), a Constituição Federal (CF) elevou a “planificação urbana em geral, e o plano diretor, especial, à categoria de instrumentos jurídicos indispensáveis à adoção das políticas urbanas”, mas foi com o Estatuto da Cidade que o planejamento urbano ganhou “contornos jurídicos mais precisos”.
O Plano Diretor consubstancia-se por meio de lei, devidamente aprovada pela Câmara Municipal, cujo texto contempla as diretrizes do desenvolvimento do Município (zona urbana e rural) em todos os seus aspectos (físico, econômico, social etc.), contextualizando a função social da propriedade e as funções sociais da cidade.
Para que o Plano Diretor tenha legitimidade, necessário que o projeto seja amplamente discutido com a sociedade, de preferência por meio de audiências públicas e consultas populares, bem como se utilizando dos meios de comunicação para sua mais ampla divulgação.
A existência do Plano Diretor é condição jurídico/legal para que a cidade possa utilizar-se dos instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade, tais como o direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir, operações urbanas consorciadas e transferência do direito de construir.
De outro lado, as normas do Plano Diretor têm natureza cogente e devem ser observadas e respeitadas tanto pelo poder público como pelos particulares.
O Plano Diretor deve contemplar (por meio de mapas e memoriais descritivos) o macrozoneamento da cidade, definindo-se quais os limites da zona urbana (urbanizada), da zona de expansão urbana (urbanizável) – se houver – e da zona rural do município.
De outro lado, não se pode ignorar que o Plano deve ser o espelho das peculiaridades do Município, não se admitindo “planos genéricos e comuns”, como se servissem a todos os entes federados municipais.
É preciso conhecer a cidade para traçar, com eficiência e eficácia, as diretrizes de seu desenvolvimento urbano. Algumas questões podem ser mais significativas (ou insignificativas) em um município que no outro.
Vale lembrar que o planejamento urbano não depende da vontade dos governantes, mas, como diz J. A. SILVA (2006), é um mecanismo jurídico pelo qual o administrador deverá executar a atividade governamental em busca da realização de mudanças necessárias à consecução do desenvolvimento econômico-social. (..) É uma previsão constitucional e uma provisão legal.
Os objetivos, pois, da política de desenvolvimento urbano (normatizada pelo Plano Diretor) são: ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Tais objetivos, por sua vez, são instrumentos para alcançar os objetivos da República Federal do Brasil consignados no art. 3º da CF.
De outro lado, a política de desenvolvimento urbano não poderá divorciar-se da política ambiental, sob pena de a primeira não garantir o objetivo maior de propiciar qualidade de vida aos atuais e futuros moradores das cidades. É o desenvolvimento sustentável, que atende às necessidades presentes, sem prejudicar o atendimento das necessidades das gerações futuras.
É preciso que a gestão urbana também seja sustentável (“gestão da sustentabilidade”), adotando-se como prioridade a melhoria da qualidade de vida das atuais e das gerações futuras, e, para tanto, deve-se utilizar dos instrumentos urbanísticos previstos na legislação pátria, bem como desempenhar funções que visem o bom funcionamento da cidade, com eficiência e eficácia.
O Planejamento Estratégico Municipal deve possuir meios de controle, fiscalização e avaliação - observe-se que a avaliação se dá face aos planos, programas e projetos e não em face às pessoas envolvidas na sua execução.
Não se pergunta quem errou. Pergunta-se o quê aconteceu de errado e por que aconteceu.
Pode-se adotar uma metodologia de avaliação, buscando estabelecer um padrão que atenda a demanda e propicie satisfação e qualidade de vida à população.
Uma coisa é certa: além de planejar as ações governamentais, com implantação de uma planejamento estratégico, é possível ainda AFERIR O GRAU DE SUCESSO NA IMPLANTAÇÃO DESSAS AÇÕES GOVERNAMENTIAS e/ou AVALIAR OBJETIVAMENTE CADA UMA DELAS.
A adoção de métodos de avaliação tornam a Administração Municipal mais transparente e mais eficaz, pois os erros serão identificados e afastados e os acertos aperfeiçoados.

Referências Bibliográficas:
. BRASIL. Câmara dos Deputados. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Realização: Instituto Pólis/Laboratório de Desenvolvimento Local. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2001.
. DALLARI, Adilson de Abreu e FERRAZ, Sergio (coord.). Estatuto da Cidade. 2ª ed. Malheiros, São Paulo: 2006
. MOREIRA, Mariana (coord.). Plano diretor passo a passo. Fundação Prefeito Faria Lima – CEPAM, São Paulo, 2005
. PIZZINATTO, Nadia Kassouf. Desenvolvimento sustentável como objetivo do planejamento estratégico municipal: estudo de caso com base na responsabilidade social. RA UNIMEP (Revista Eletrônica do curso de Administração da UNIMEP), vol. 2, nº 1/2004
. REZENDE, Denis Alcides. Planejamento Estratégico municipal como proposta de desenvolvimento local e regional de um município paranaense. Revista da FAE, vol. 9/nº 01, jan-jul-2006, disponível na internet no site: www.fae.edu/publicacoes/fae_v9_nz/08_Denis_Rezende. pdf
. REZENDE, Denis Alcides, e ULTRAMARI, Clovis. Plano Diretor e planejamento estratégico municipal: introdução teórico-conceitual. Revista de Administração Pública, vol. 41, nº 2, Rio de Janeiro/2007, disponível na internet no site: www.scielo.br
. REZENDE, Vera F. Rediscutindo a Política Urbana, a Propósito do Estatuto da Cidade”. Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal Fluminense – artigo.
. ROLNIK, Raquel. Plano Diretor Participativo – Guia para a elaboração pelos municípios e cidadãos. 2ª ed. Ministério das Cidades/CONFEA. Brasília, 2005
. SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 4ª ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros. 2006
________ . Coord. Estatuto da Cidade:Lei n. 10.257, de 1º de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da política urbana. Realização: Instituto Polis/Laboratório de Desenvolvimento Local. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações. 2001
________ . Direito Ambiental Constitucional. 5ª ed. São Paulo: Malheiros. 2004

ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE URBANIZADAS

Uma das matérias que atormenta urbanistas e ambientalistas é conciliar a preservação de APPs com a urbanização da cidade.
A matéria de fato gera dúvidas e já foi objeto de várias discussões doutrinárias.
É preciso conciliar os dois interesses da cidade, sem prejuízo ao meio ambiente e sem impedir seu desenvolvimento sustentado, possibilitando “interfaces” entre os dois ramos do direito público.
A tarefa é árdua e tão perigosa quanto caminhar em areia movediça. Mas precisa ser enfrentada.
O Código Florestal (lei federal), o Plano Diretor e o Código do Meio Ambiente (leis municipais) dispõem sobre as áreas de preservação permanente – APPs, evidenciando a preocupação com a preservação dos recursos hídricos e com a mata ciliar que deveria existir ao longo dos cursos d’água que cruzam a cidade.
Não se tem como negar que as normas de preservação ao meio ambiente estabelecidas no Código Florestal devem ser aplicadas também na zona urbana dos municípios.
Não se pode mais admitir alegações que consubstanciem a idéia de que nas cidades não existem mais florestas e, por isso, o código florestal não se aplicaria aos imóveis que compõem a malha urbana.
Não é assim.
Tanto que o Código do Meio Ambiente (LC 1616/04 – diploma legal municipal com pouco mais de 03 anos e que complementa o Plano Diretor), ao determinar quais os princípios que regem a Política Municipal do Meio Ambiente, inclui no rol a “organização e utilização adequada do solo urbano e rural...” (art. 2º, IV); ao estabelecer as normas gerais que norteiam a aplicação do código municipal refere-se à “peculiaridades dos meios urbano e rural” (art. 5º); ao disciplinar, por exemplo, sobre a gestão dos Recursos Hídricos, preceitua que deverá haver integração entre o planejamento urbano e rural do Município (art. 101, VI; e assim por diante.
O mesmo ocorre com a definição das larguras de faixas ao longo dos cursos d’água, consideradas APPs, no art. 164.
Não bastasse, o art. 168, I, refere-se, expressamente, à “Lei Florestal” (que não deve ser outra que não o denominado Código Florestal).
Portanto, em Ribeirão Preto, a questão está superada.
O Código Florestal aplica-se também aos imóveis urbanos, no que couber.
Ainda que assim não fosse, o Código Municipal do Meio Ambiente também dispõe sobre as APPs ao longo de cursos d’água, nos mesmos moldes que a lei federal, mantendo a idéia preservacionista e recuperadora dos recursos hídricos e das matas ciliares.
Se as considerações acima podem ser tidas por aplicáveis, porque razoáveis, não menos razoáveis e de necessária observância são as que se voltam ao meio urbano consolidado, ainda que, infelizmente, no passado, não se tenha priorizado a preservação do meio ambiente e nem se tenha preocupado com as futuras gerações e seu direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
É o caso do córrego Retiro Saudoso, especialmente no trecho em que é ladeado pela Av. Francisco Junqueira.
Há décadas, o córrego foi “canalizado”, com a construção de “muros” de concreto delimitando, estreitamente, suas margens. Logo em seguida dos muros, tem-se uma balaustrada, um estreito passeio público (onde foram plantadas algumas árvores, que não se confundem com mata ciliar) e, em seguida, as pistas de asfalto da avenida, que é margeada por outro passeio público, quando se inicia o alinhamento predial dos terrenos particulares e públicos, que compõem as quadras lindeiras.
Essa, infelizmente, é a realidade urbana do local .
Não se tem como olvidar que o Poder Público, ao construir uma avenida que estrangula o córrego em questão e que impermeabiliza o solo no seu entorno tornou impossível, nos dias de hoje, a recuperação da mata ciliar que deveria cobrir a área de várzea.
Além do asfalto que margeia o córrego, quase todos os terrenos situados ao longo da Av. Francisco Junqueira (entre a Rotatória Amim Calil e a Av. Costábile Romano) estão edificados, sem nenhuma limitação ou restrição de uso referente à faixa de APP.
A preservação do curso d’água e da mata que deveria cobrir suas margens está definitivamente prejudicada. A obra pública e a ocupação irrestrita dos imóveis particulares aniquilaram a destinação da faixa de APP do córrego Retiro Saudoso, ao menos neste trecho.
Não obstante isso, ainda é tempo de impedir a impermeabilização excessiva do solo na região e, por conseqüência, reduzir os perigos de enchentes à jusante, ou seja, mitigar o impacto causado pela urbanização sem planejamento e sem preocupação de preservar os recursos naturais, evitando aumento do escoamento das águas superficiais e assoreamento do curso d’água causado pelos lançamento de detritos nas vias públicas, bem como mantendo áreas de infiltração, embora permitindo a ocupação dos terrenos particulares por construções.
É do que cuidou o Código Municipal de Obras (LC 2158/07), ao dispor sobre “captação pluvial”, nos arts. 231 a 237.
Posto isso, parece-nos razoável permitir a ocupação dos terrenos urbanos ao de APPs urbanizadas, desde que sejam cumpridas as exigências e restrições impostas pelo Código de Obras, quando nele se for construir. Haverá também de ser observadas as normas relativas ao uso e ocupação do solo (LC 2157/07) e as normas ambientais aplicáveis ao caso.
De outro lado, é bom ressaltar que, ainda que as intervenções nas APPs sejam de baixo impacto, deverão ser objeto de licenciamento ambiental, conforme resoluções do CONAMA adotadas pelo órgão ambiental municipal.